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個人公益訴訟：“偏執(zhí)者”的馬拉松
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| 2012-02-20 來源：外網(wǎng)綜合 【收藏本文】 |
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●南方日報記者 趙新星 實習生 盧喜蘭
◎訴諸公共利益而非個人利益的公益訴訟，無疑需要維權(quán)的自覺及行動的勇氣。也正是因為如此，在武漢大學(xué)法學(xué)院教授林莉紅的描述中，公益訴訟中的原告甚至都有點“替天行道”的意味。
◎在我國現(xiàn)行法律制度下，公益訴訟案件的判決結(jié)果與其公益效應(yīng)、社會效應(yīng)之間是割裂的。因為即使一個案件勝訴，判決結(jié)果也僅僅適用于案件當事人而已，無法適用于普遍的同類情形。
◎在一些學(xué)者的研究論文中，公益訴訟特別是個人提起的公益訴訟被賦予了很大的意義，比如維護公共利益，促進人權(quán)保護，推動社會變革，帶動公眾參與社會管理等。
昨日下午，民主與法制網(wǎng)“2011年中國十大公益訴訟”專家評選與公益訴訟研討會在北京舉行。除公布評選結(jié)果外，與會專家還結(jié)合當前《民事訴訟法》與《行政訴訟法》修訂，集中探討了公益訴訟的立法問題。
2011年10月，全國人大公布《民事訴訟法修正案》草案，草案第五十五條明確提出，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴訟。與此同時，同樣正在修訂中的《行政訴訟法》也擬加入“公益訴訟”條文。這些法律的修訂，被視作影響中國公益訴訟發(fā)展的大事，但在公益訴訟的主體、公益訴訟判決以及判決效力的擴張等方面，仍然存在探討的空間。
如果你使用手機備受垃圾短信騷擾，開車遭遇不合理收費，買打折機票就不能退改簽……你會怎么辦？司空見慣、自認倒霉者是大多數(shù)，但有那么一群人，卻較真地將通信、交通、航空相關(guān)企業(yè)乃至政府部門告上法庭，寧可在自己個人的訴訟請求中“得不償失”，也要讓這些不合理的現(xiàn)象在法律面前現(xiàn)出原形。
這些以個人名義提起公益訴訟的人，是一個被描述為“替天行道”“偏執(zhí)”的群體。在中國公益訴訟發(fā)展進程中，這個群體是重要的推動力量。盡管他們的訴訟很難立案，即使立案也很難勝訴，但他們依然我行我素，“明知不可為而為之”。
去年底今年初，《民事訴訟法修正案》草案出臺并接受審議，明確規(guī)定將政府機關(guān)、社會團體列入有資格提起公益訴訟的主體范圍，但出于防止濫訴等原因，公民個人的公益訴訟仍未得到法律的正式認可。
然而，在案件的勝敗之外，這群執(zhí)著的人仍然可以找到別的途徑，輔助他們達成公益訴訟的社會意義。這也是他們堅持的動力。
得不償失的官司
在訴廣深珠高速公司服務(wù)不合格案中，趙紹華僅要求被告方退還325元，但在訴訟過程中他的實際花費卻超過1萬元
趙紹華就是一個多次提起個人公益訴訟的人。他的職業(yè)是律師。
2012年2月7日，由曾經(jīng)轟動全城的廣州碧桂園虐童事件牽出的一段公案——香港女童彤彤的生父狀告5家媒體及公益組織名譽侵權(quán)案在廣州番禺區(qū)法院首次開庭審理。作為被告方代理律師，趙紹華的公益訴訟履歷因此寫上新的一筆。
對于趙紹華而言，涉足公益訴訟始于偶然。
2010年7月的一天深夜，他從深圳駕車回廣州，行至廣深高速廣州出口附近時，汽油耗盡，他不得不尋求交通拯救，并為此付費290元。這本是一件小事，但讓他耿耿于懷之處在于：長達120多公里的廣深高速，怎么能連一個加油站也沒有呢？
通過查閱高速公路設(shè)計規(guī)范，趙紹華得知，像廣深高速這樣車流量龐大的高速公路每50公里就應(yīng)該設(shè)有一個集加油、修理等功能于一體的綜合服務(wù)區(qū)。而實際上，廣深高速卻連一個加油站也沒有，他意識到這必定是一個影響到所有途經(jīng)車輛的大問題。
在朋友的鼓動下，趙紹華以廣深珠高速公司服務(wù)不合格為由將其告上法庭。訴訟要求廣深珠高速公司退還交通拯救費及50%的道路通行費共計325元，并在提供合格服務(wù)設(shè)施前對所有過往車輛通行費減半。第二條訴求意在普惠所有廣深高速途經(jīng)車輛。
“當時想，反正我可以省掉律師費，還可以做件有意義的事，對很多人都有好處?！壁w紹華說，事后他才從新聞報道中得知，大約半年時間內(nèi)廣深高速上共有61輛車同樣因無法加油而拋錨，但僅有兩名車主選擇了訴諸法律。
“一方面是很多人沒有維權(quán)意識，另一方面是訴訟的代價太高，得不償失?！壁w紹華算了一筆賬，在訴廣深珠高速公司服務(wù)不合格案中，他僅要求被告方退還325元，但在訴訟過程中他的實際花費卻超過1萬元。
很多事情不合理地存在著，大多數(shù)人司空見慣，少數(shù)人自認倒霉，公益訴訟是極少數(shù)人的選擇。垃圾短信、虛假廣告、打折機票不能退改簽、通話不足一分鐘卻按一分鐘計費……這些問題每個人都可能遇到，但真正將其鄭重其事訴諸法律的人卻很少。
2011年，律師楊志偉因不堪垃圾信息的騷擾，以侵犯隱私權(quán)的名義，將中國電信廣東分公司告上法庭。在庭審中，被告方透露存在保護部分用戶不被垃圾信息騷擾的“紅名單”，楊志偉將這一信息通過媒體傳播出去，立刻引起輿論嘩然。“做這個案子，個人因素是最主要和直接的動因，但一旦有機會找到突破口，我也愿意促成案件的公益性?！?BR> “我看到不公平的事情就非要說話，有些人可以逆來順受，我不行?！边@是在2007年贏得著名的深圳個人申請駕照案之后，原告人樵彬的話。很多進行公益訴訟的人，似乎都有點這樣的“偏執(zhí)”。
訴諸公共利益而非個人利益的公益訴訟，無疑需要維權(quán)的自覺及行動的勇氣。也正是因為如此，在武漢大學(xué)法學(xué)院教授林莉紅的描述中，公益訴訟中的原告甚至都有點“替天行道”的意味。
公益與私利的悖論
由于在我國現(xiàn)行法律體系中缺乏對公益訴訟的規(guī)定，個人在進行公益訴訟時只能適用現(xiàn)有的訴訟法規(guī)則，因此不得不遭遇公益與私利的悖論
在“2011年中國十大公益訴訟”評選入圍的20個案例中，由個人發(fā)起的占13起，由政府行政、檢察機關(guān)發(fā)起的5起，由社會團體發(fā)起的兩起。從案件涉及議題來分，以消費者權(quán)益保護和環(huán)境保護為兩大主要議題。從地域來分，20個案例中有7個涉及廣東。
評選的主辦方認為，這20個入選案例的以上特點，也代表了2011年中國公益訴訟的一些總體特點，特別是個人在公益訴訟中所起到的重要作用。
然而，由于在我國現(xiàn)行法律體系中缺乏對公益訴訟的規(guī)定，個人在進行公益訴訟時只能適用現(xiàn)有的訴訟法規(guī)則，因此不得不遭遇公益與私利的悖論。
“現(xiàn)行訴訟法理論認為，原告起訴必須因本人利益直接受到侵害，否則不予立案?！壁w紹華說，因此他在訴訟中不得不采取“以自益為形式，以他益為實質(zhì)”的訴訟策略：將第一條訴訟請求設(shè)置為要求被告方向自己退款，這是提出利益關(guān)系，滿足立案要求；第二條訴訟請求為普惠公眾，這才是他的真正訴求所在。在不少類似的消費者維權(quán)公益訴訟中，都可以發(fā)現(xiàn)這種策略。
但立案僅僅是訴訟的第一步，公益訴訟要取得勝訴，可謂難上加難。
在趙紹華訴廣深珠高速一案中，他曾向廣東省交通廳、省物價局遞交信訪函，要求對廣深高速質(zhì)量是否合格重新進行認定，對廣深高速收費重新定價，但兩份答復(fù)都不支持他的訴求。最后法庭也判決其敗訴。趙紹華認為，公益訴訟往往針對政府機關(guān)、壟斷企業(yè)等強勢主體，案件審理受到行政等力量影響，勝訴機會很小。另外，司法機關(guān)面對一些新型的公益訴訟案件往往確實不知如何下手，因此便不予處理，案件不了了之。
2011年訴訟揭露電信“紅名單”問題的律師楊志偉則直言不諱地坦承個人利益對公益訴訟的直接影響。
例如，電信“紅名單”案前后，他也曾通過訴訟揭露出其他保險、地產(chǎn)中介等企業(yè)的“紅名單”，但在對方向其賠償并書面道歉的情況下，他出于個人訴求已被滿足以及礙于他人情面等原因，不再尋求額外的公益效應(yīng)，案件往往以調(diào)解告終，而這些企業(yè)的“紅名單”也就這樣避免了被曝光。
個人起訴資格還要等
賦予公民個人和其他主體同等的公益訴訟起訴資格的主張被一再提及，然而在去年的民訴法修正案首次審議當中，這一主張并未得到任何體現(xiàn)
從1996年“公益訴訟”這一概念見諸報端開始，立案和勝訴的難題伴隨著中國公益訴訟走過了10多年的進程。直到2011年10月，全國人大公布《民事訴訟法修正案》草案，增加有關(guān)公益訴訟的條款并面向全國征集修改建議，這被視作解除中國公益訴訟發(fā)展障礙的一個契機。
民訴法修正案草案的第五十五條提出，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴訟。這意味著，有關(guān)政府機關(guān)和社會團體正式具備了公司訴訟的起訴資格。
在此之前，政府機關(guān)和社會團體作為原告提起的公益訴訟便已有成功立案的先例。如2011年深圳寶安區(qū)監(jiān)察員訴深燃石油氣公司環(huán)境污染責任糾紛案，以及民間公益組織自然之友訴云南曲靖陸良化工鉻渣污染案等。
在廣泛的討論當中，將公民個人和檢察機關(guān)、行政機關(guān)、社會團體一同列入公益訴訟主體，賦予公民個人和其他主體同等的公益訴訟起訴資格的主張被一再提及，然而，在去年10月24日的首次審議當中，這一主張并未得到任何體現(xiàn)。
趙紹華認為，如果對個人賦予公益訴訟起訴資格，最大的負面影響可能是濫訴，超出司法機關(guān)現(xiàn)有的處理能力。而政府機關(guān)和社會團體受本身的數(shù)量、職能等因素限制，則不大可能帶來“訴訟如潮”的壓力。
不過他同時認為，即使樂觀地設(shè)想個人和政府機關(guān)、社會團體都具有起訴資格，仍然只能解決立案的問題，很多案件依然難以擺脫敗訴的命運。
個人公益訴訟將越來越多
在適應(yīng)現(xiàn)行法律框架的條件下，個人提起的公益訴訟也將會越來越多。它將是公民參與社會管理的形式中的一種
趙紹華訴廣深珠高速服務(wù)不合格案果然還是以敗訴告終，但他認為，自己提起這次公益訴訟的目的實際上已經(jīng)達到。
在某種程度上，他早已預(yù)見了敗訴的結(jié)局，從一開始就在訴訟之余通過其他途徑推動問題的解決。在媒體對案件進行持續(xù)一周的報道之后，廣深珠高速公司頂不住輿論壓力，先是提供流動加油車，當年9月便建好了加油站。次年，號稱全國最豪華的高速公路服務(wù)區(qū)也已建成投入使用。
“公益訴訟的目的并不是要打贏官司，而是要解決問題。有時甚至不需要解決問題，而只需要引起社會正視這個問題，正視多了就可能推動問題的解決?！壁w紹華說。
實際上，在我國現(xiàn)行法律制度下，公益訴訟案件的判決結(jié)果與其公益效應(yīng)、社會效應(yīng)之間是割裂的。因為即使一個案件勝訴，判決結(jié)果也僅僅適用于案件當事人而已，無法適用于普遍的同類情形。要達到公益效應(yīng)與社會效應(yīng)相結(jié)合，就必須在訴訟的同時采取其他的手段。
將訴訟與媒體傳播相結(jié)合，是最常用的手段之一。
“絕大多數(shù)公益訴訟基本都能被媒體報道出來，或多或少都能推動解決一些實際問題。”趙紹華認為，只有通過媒體引發(fā)社會廣泛討論，引起政府高層的正視，否則這些公益訴訟就像千千萬萬普通訴訟一樣不為人知。
楊志偉訴電信的“紅名單”案，其效果也同樣得益于媒體的報道。在楊志偉找電視臺曝光“紅名單”而社會反響一片沉寂之時，兩個無意中闖入庭審現(xiàn)場的記者卻讓“紅名單”見諸報端，最后引發(fā)了包括央視在內(nèi)的全國媒體的關(guān)注。
與趙紹華不同的是，相比于媒體的傳播效力，楊志偉更重視的還是實際的法律效力?！叭绻w紹華在訴廣深高速一案中變更訴訟請求，就可能取得勝訴，畢竟法律判決勝訴的效力遠高于媒體報道的效力?！?BR> 目前，他正在籌備通過行政訴訟的途徑，為一樁銀行卡被盜刷案提起公益訴訟。他希望最終推動銀監(jiān)會下文，改變銀行系統(tǒng)目前將密碼交易視同本人交易的規(guī)則，將目前銀行卡被盜刷后由開卡人本人承擔的責任轉(zhuǎn)由銀行承擔，那么全部的類似案件都可以了結(jié)?！斑@將從制度上解決問題?！彼f。
當然，結(jié)局如何，還是個未知數(shù)。作為一名律師，楊志偉認為，提出方案并嘗試是否可行就是自己的職責。盡管他知道現(xiàn)行法律修改留給個人公益訴訟的空間不大，但他還是相信人們有必要提高維權(quán)意識，將公益訴訟繼續(xù)下去。
在一些學(xué)者的研究論文中，公益訴訟特別是個人提起的公益訴訟被賦予了很大的意義，比如維護公共利益，促進人權(quán)保護，推動社會變革，帶動公眾參與社會管理等。
可以預(yù)見的是，隨著人們權(quán)責意識的提高、公民社會的崛起，個人即使不被列入訴訟法中的公益訴訟主體范疇，在適應(yīng)現(xiàn)行法律框架的條件下，個人提起的公益訴訟也將會越來越多。它將是公民參與社會管理的形式中的一種。
■鏈接
2011年中國十大公益訴訟評選結(jié)果出爐
十大公益訴訟半數(shù)涉及廣東
1.劉云訴湖南省地礦局拒錄色盲公務(wù)員考生案
2.楊志偉訴中國電信廣東分公司垃圾短信侵權(quán)案
3.美國康菲石油（中國）有限公司溢油污染損害賠償案
4.劉家輝訴南方航空公司打折票不能退改簽案
5.李燕訴國土資源部、教育部和科技部政府信息公開案
6.自然之友等訴陸良化工實業(yè)有限公司等鉻渣污染環(huán)境賠償案
7.林莉紅訴深圳海關(guān)收繳其境外所購圖書具體行政行為違法案
8.中華環(huán)保聯(lián)合會訴修文縣環(huán)境保護局政府信息公開案
9.深圳市寶安區(qū)檢察院訴深燃石油氣公司環(huán)境污染責任糾紛案
10.鄭衛(wèi)寧、劉海軍訴深航拒載殘疾人侵犯平等權(quán)及人格尊嚴案
■專家觀點
公益訴訟主體
應(yīng)該多元化
廣義的行政訴訟概念認為，只要是為了保護公共利益的訴訟，都是公益訴訟。因此，不論在理論還是現(xiàn)實層面，公益訴訟都涉及多個主體。
誰可成為公益訴訟主體？
北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國行政法學(xué)研究會副會長湛中樂在昨日的研討會上透露，《行政訴訟法》修改建議稿擬用11條來規(guī)定行政公益訴訟，檢察院可以依職權(quán)介入，也可以由公民申請來啟動。在檢察院起訴之前將設(shè)置一個前置程序，當公共利益被侵害時，檢察院先以檢察建議的形式向行政機關(guān)提出改正建議，如無改善，再由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟。
而《民事訴訟法修正案》草案第五十五條也已經(jīng)對“有關(guān)機關(guān)、社會團體”的公益訴訟主體資格進行了認定。條文對“有關(guān)機關(guān)”尚無詳細列舉，一般被認為主要包括檢察機關(guān)和行政機關(guān)。
作為天然的公共利益代表，檢察機關(guān)和行政機關(guān)作為主體介入公益訴訟在學(xué)界和業(yè)界的認可度普遍較高，但反對的聲音也還是存在。
北京市致誠律師事務(wù)所主任佟麗華認為，檢察院的權(quán)力已經(jīng)大到足以制約公權(quán)力，如果檢察院想維護公共利益，運用現(xiàn)有的權(quán)力即可，根本不需要參與公益訴訟，只是現(xiàn)在檢察院擁有權(quán)力而沒有作為而已。
佟麗華還提出:“公益訴訟的真正價值是對公權(quán)力的約束，在國外公益訴訟是公民組織來做，但是中國的社會組織還沒有發(fā)揮作用?！?BR> 而隨著公民意識的覺醒，個人提起公益訴訟越來越多，而個人卻尚未被納入公益訴訟主體之列。
中華全國律師協(xié)會對《民事訴訟法修正案》的立法建議中提出，考察國外公益訴訟實踐，其本質(zhì)就是公民參與，中國10余年的公益訴訟實踐更是公民推動的，公民享有公益訴訟資格，應(yīng)當提到憲法權(quán)利的高度來看待，應(yīng)開放和鼓勵公民參與公益訴訟。
總的來說，北京理工大學(xué)法學(xué)院教授、司法高等研究所所長徐昕認為：“提起公益訴訟的主體應(yīng)該多元化?！?BR> 法律如何保證公益訴訟的實效？
在昨日的研討會上，佟麗華還指出了一個尖銳的問題：從過去10多年的實踐看來，公益訴訟對制度的建設(shè)作用不大，但通過媒體的關(guān)注，讓社會看到了存在的問題。因此中國公益訴訟現(xiàn)在的價值還不是制度的價值，更多的是媒體的作用。
與她指出的這一現(xiàn)狀相呼應(yīng)的是，在對《民事訴訟法修正案》的立法建議中，如何從立法的角度增強公益訴訟的實效成為另一個中心議題。
最重要的是單個公益訴訟案件判決效力的擴張問題。清華大學(xué)法學(xué)院教授、中國民事訴訟法學(xué)研究會會長張衛(wèi)平建議：人民法院對公益訴訟的裁判適用于本案的當事人以及與原告具有相同利益的其他人。
現(xiàn)行《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，如果訴訟標的同類，當事人一方人數(shù)眾多，人民法院可通知權(quán)利人在一定時期內(nèi)向法院登記。如果法院作出判決、裁定，其效力可擴張至參加登記的全體權(quán)利人。在此基礎(chǔ)上，中華全國律師協(xié)會的立法建議更進一步提出：在公益訴訟當中，應(yīng)當允許訴訟時未參加登記的權(quán)利人以起訴的方式申請適用公益訴訟的生效裁判。
而在立法之外，還有其他影響公益訴訟實效的重要因素。
北京市匯佳律師事務(wù)所主任、中國消費者協(xié)會律師團團長邱寶昌在研討會上便提出：“入選的案例中有幾個結(jié)果令人滿意，但這是選擇性司法的結(jié)果。為什么有的地方可以立案，有的地方不能立案？選擇性司法體現(xiàn)的是司法的不公平，沒有嚴格按照法律去辦?！?BR> 清華大學(xué)法學(xué)院教授、中國民生訴訟法學(xué)研究會會長張衛(wèi)平總結(jié)認為：公益訴訟研究進行了10多年，《民事訴訟法修正案》草案對它的規(guī)定有且僅有一條，立法難的問題，并不是技術(shù)問題，而是司法改革的問題。而推進公益訴訟，不失為間接推動司法改革的一種好的手段。 來源：南方日報
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